История казначейства в России XVII-XX вв.

Государственная казна как совокупность имущественных комплексов денежных средств государства с момента своего возникновения требует учета, обеспечения пополнения, рациональных расходов и жесткого контроля.
Эти функции еще в Древней Руси сосредотачивались в руках казначеев-хранителей княжеской казны. При Иване III учреждаться приказы. Престиж казны возрос. Он возглавляет казенный двор, ведает государственными доходами, контролирует сбор пошлины и оброков, осуществляет некоторые судебные функции. Как доверенное лицо царя, участвует в переговорах с иностранными послами.
В первой половине XVIII века, по мере развития системы приказных учреждений, функции казначея сузились, часть их перешла в финансовое и контрольное приказные ведомства.
Преобразования Петра 1, связанные со стремлением модернизировать Русское государство по европейскому образцу, явились толчком к развитию денежного обращения в стране, и их следствием стало зарождение новых финансовых институтов. В целях более целесообразно организовать управление государством, Петр создал из массы приказов 12 коллегий, 3 из которых были финансовыми: Камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом, Штатс-коллегия, ведавшая государственными расходами и Ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Коллегии находились под непосредственным надзором Сената, а органом этого надзора стало новое учреждение-прокуратура.
На местах в 1719 году, с учреждением 11 губерний и 48 провинций, функции наблюдения, надзора за правильностью мер весов были возложены на воевод, стоящих во главе провинций. При губернской канцелярии были созданы казначейства, куда поступали все сборы, а в столицу деньги направлялись в Главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.
Для ограничения полномочий местной власти параллельно были учреждены специальные должностные лица и надзиратели сборов, или камериры, находящиеся в подчинении камер-коллегии. Камерир наблюдал за всеми сборами, обеспечением продовольствием войск, за государственным имуществом и отдачей на откуп казенных статей, за хозяйством общественных учреждений. На камерире лежали также контрольные обязанности, заключавшиеся в рассмотрении денежных отчетов местной власти, которые он представлял в Камер-коллегию и Штатс-контору, откуда отчеты поступали в Ревизион-коллегию.
Наряду с должностностью камерира в ведении Штатс-конторы была учреждена должность ренмейстера (или казначея). Казначей принимал поступившие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигнациям. Таким образом, камерир и ренмейстер стали первыми местными органами финансового управления.
В каждой провинции было по одному камерирну, поэтому в его ведении в уездах были созданы особые должности взимания сборов - земские комиссары, работавшие по назначению Камер-коллегии. Но земские комиссары - это была не чисто финансовая должность, а скорее полицейская. Например, они должны были присутствовать на сборе подушной подати для содержания армии вместе с полковниками и офицерами местного полка. Собранные деньги складывались в присутствии всех указанных лиц в бочки с печатью полковника и комиссара, после чего полковник посылал ведомость о собранных деньгах воинскому казначею в Военную комиссию.
После смерти Петра 1 на местах были упразднены созданные им должности камериров, рентмейстеров и земских комиссаров, а их функции вновь были переданы воеводам.
Во второй половине XVIII века изменилась структура финансового управления в центре и на местах. В Сенате было образовано шесть департаментов, первому из которых важные внутренние и политические дела, в т.ч. заведование финансами. При нем в ведении генарал-прокуратуры учреждалась Экспедиция о государственных доходах для контроля за их сбором на местах. Но возможность реального объединения сведений о государственных доходах и расходах появилась лишь с образованием в 1775 году местах самостоятельных органов казенных палат в губерниях и казначейств в уездах. Именно этот год можно назвать годом зарождения единой централизованной сети казначейских органов в России.
Казенным палатам было поручено: сбор сведений о численности населения, управление соляными и питейными откупами и другое. Со временем остались только финансовые функции: наблюдение за своевременным поступлением средств, ревизия отчетности губернских и уездных казначейств. Кроме того, казенные палаты проводили торги на казенные подряды и поставки, осуществляли перевод податного лица из одного податного сословия и другое.
Палаты вице-губернатору и состояли из директора экономии, одного советника, двух ассесоров для свидетельства сумм и губернского казначея.
Уездные казначейства находились в ведении казенных палат и были учредителями исключительно кассовыми. К их компетенции относились вопросы приема и хранения казенных денежных средств, производство платежей по распоряжению казенной палаты, представление казенной палате сведений о накопившихся недоимках. По указам императрицы от 7 ноября 1775 года и 4 января 1780 года уездным казначеям надлежало быть «почтительному, расторопну и осмотрительну, чтобы ничего не запустить, упражняться во всегдашнее время с утра до полудня в перечете, приему и отпуску денег».
Как завершение организации системы местных казначейств. В Петербурге и Москве в 1780 году были учреждены. Штатное казначейство, ведавшее обыкновенными расходами, кроме военных и флотских, и Остаточное казначейство, «ведавшее суммами, оставшимися за удовлетворением штатных расходов». Все эти преобразования заметно усложнили функции Экспедиции о государственных доходах м в 1780- 1781 гг. она была разделена на 4 отдельных экспедиции: первая заведовала доходами, вторая - расходами, третья- ревизионная, четвертая - по сообщениям первых трех должна была делать взыскания по недоимкам через местные власти.
Экспедиция явилась прообразом будущего Министерства финансов. Во главе ведомства предполагалось поставить самостоятельного начальника - Государственного казначея со всеми полномочиями министра. Но при Екатерине II этого не произошло, и обязанности Государственного казначея были возложены на генерал-прокурора. Экспедиции должны были ежедневно докладывать ему о своих действиях, на местах без его ведома никакие расходы не должны были производиться, ему предоставлялось право лично или своих чиновников производить повсеместно ревизию состояния казначейств. С этих пор генерал-прокурор ежегодно представлял на утверждение императрицы табели о доходах, расходах и остатках.
В 1796 году экспедиция была выведена из ведения генерал-прокурора и введена первому в России Государственному казначею - графу Васильеву А.И. В этот период были упорядочены составители смет доходов и расходов и отчетов по казначейству, была учреждена контора для внешних казенных переводов, платежей и комиссий, при которой состояли придворные банкиры.
После преобразований Александра 1 в й802 году государственное хозяйство было распределено между Министерством финансов, Министерством коммерции, Государственным казначеем и, отчасти, Министерством внутренних дел.
В обязанности Министра финансов входило составление в конце каждого года росписи государственных доходов и расходов на наступающий год, которые после утверждения императором, передавались государственному казначею на исполнение. Должность Государственного казначея была сохранена, и функции его остались без изменения.
Казенные палаты были отнесены в ведение Государственного казначея по части казенных сборов, передачи их, в надлежащие места и хранение денежной казны, т.е. все губернские и уездные казначейства, казенные палаты, штатные и остальные казначейства оставались в подчинении государственному казначею.
Действовавшая под руководством Государственного казначея Экспедиция о государственных доходах, не смотря на увеличение штатов и создании в ее составе пятой экспедиции, не имела самостоятельности и работала слабо. Поэтому 1,2,4 экспедиции, ведавшие доходами, расходами, недоимками были объединены в Экспедицию о государственных доходах под начальством управляющего, которому предписывалось привести к единообразию дела всех экспедиций. 3 и 5 экспедиции были объединены в одну Государственную экспедицию для ревизии счетов.
Хотя Министерство финансов и Государственный казначей были по закону обособленными ведомствами, фактически они были объединены. В 1807-1810 годах во главе их стоял Государственный казначей Голубцов Ф.А.
В 1810 году последовали дальнейшие преобразования в системе государственного устройства. Вместо 8 министерств было образовано 12, 6 из которых, в том числе и в Государственном казначействе, были сосредоточены управление государственным бюджетом. Государственному казначейству под руководством государственного казначея было поручено заведование движением сумм, поступавших в доход или остававшихся в запасе, текущими расходами, платежами долгов, пенсий и прочим в 1821 году Государственное казначейство было включено в состав Министерство финансов в виде особого отдела Департамента государственного казначейства. Департамент состоял из 14 отделений, разделенных на две части: распорядительную, ведавшую по приему, хранению доходов и распределению доходов, и счетную, заведовавшую контролем и бухгалтерией.
Департамент Государственного казначейства заменял прежнюю Экспедицию о государственных доходах. Ему подчинялись губернские и уездные казначейства, казенные палаты по казначейским делам и Главное казначейство. В Главное казначейство поступали остатки от расходов всех учреждений, штатные и случайные доходы, а отпуск сумм производился на содержание центральных учреждений. В 1826 году в целях улучшения устройства всех частей управления возникал вопрос о выделении из состава Министерства финансов Государственного казначейства. Но предложения эти не были учтены, и Государственное казначейство осталось в составе Министерства финансов России.
Положением от 6 ноября 1830 года был определен общий порядок предоставления отчетов, согласно которому именно Департамент государственного казначейства занимался составлением генерального денежного отчета по государству.
29 сентября 1831 года была утверждена Высочайшая инструкция для казенных палат, которая определяла их состав и организацию, а также порядок и пределы их действий. Согласно инструкции вице-губернатор возглавлял казенную палату, которая состояла из 6 отделений: хозяйственное (ведало казенными крестьянами), лесное, питейных сборов, соляное, контрольное и отделение казначейств. Казенная палата стала местным органом финансового управления. В 1837 был издан общий УКАЗ губернатора ограничивавший их права и полномочия, по которому казенную палату возглавлял особый председатель.
В 1858 году началась реформация в сфере финансов России, в частности бюджетного, кассового и ревизионного управлений. До этого каждое министерство имело своё казначейство, которое собирало доходы, тратило их производило расходы по своему ведомству, передавая в кассы Министерства финансов лишь крохи. Теперь же, в соответствии со основными направления реформы, на первый план выдвигало требование единства и рационализации государственного бюджета.
Провозглашение принципа единства кассы явилось в тот момент очень своевременным и логичным: существование самостоятельных ведомственных касс затрудняло контроль за расходованием средств и осложняло возможность маневрирования свободной наличностью со стороны государственного казначейства.
Согласно принципа единства кассы все государственные деньги должны быть сосредоточены в одном органе, которым стал Департамент государственного казначейства Министерства финансов. Все кассы Министерства финансов были подразделены: на доходные, куда поступали все государственные доходы, специальные средства, депозиты и расходные, о куда осуществлялись все денежные выдачи. Доходами ведали губернские и уездные казначейства, а расходами - Главное казначейство в Петербурге. В 1879 году такое разделение касс было отменено. Через департамент государственного казначейства прелагалось ввести также систему предварительного контроля, т.е. анализа смет расходов отдельных ведомств и запрещение тех расходов, которые контрольные органы (в их числе и казначейства) считали неправильными или незаконными.
Главными итогами реформы явились:
-провозглашение единства кассы;
-упразднение особых ведомственных касс;
-создание обновленной системы органов государственного казначейства.
После реформы Департамент государственного казначейства стал одним центральных управлений Министерства финансов. В его структуру входили Главное казначейство и казенные палаты, подчинялись губернские и уездные казначейства. Часть отделений Департамент государственного казначейства была ликвидирована в связи с передачей функций другим департаментам. В 1894 году их осталось 9. Параллельно с ростом государственного казначейства расширялись, но структурных преобразований не производилось.
23 мая 1866 года была проведена реорганизация казенных палат: произошло усложнение их обязанностей. В связи с чем изменилась структура казенных палат. Теперь состояли из 3 отделений: казначейство, ревизионный отделение и канцелярия.
В 1878 году произошло более существенное изменение в устройстве казенных палат. Были перераспределены функции между ее тремя отделениями: в первом было сосредоточено распорядительное делопроизводство по управлению кассами, во втором- ревизионное делопроизводство, в третьем - переданное из казначейства бухгалтерского счетоводство по государственным доходам и расходам. Но сами казенные палаты не вводили и не взимали никаких сборов, не могли они и отменить установленные сборы.
В последующие 20 лет структура казенных палат снова изменилась, расширялись и их функции: к 1894 году во главе казенных палат стоял управляющий (прежде председатель), который единолично решал все дела.
Общее присутствие под председательством состояло из его помощников и начальников отделений, с присоединением к ним в некоторых случаях представителей от контрольной палаты и военного ведомства.
Увеличение государственного бюджета и денежных оборотов касс создание новых источников доходов (казенные железные дороги, казенная продажа вина) усложнили счетоводство и отчетность.
Была сделана попытка объединить казенные палаты акцизными управлениями, т.е. создать общефинансовые органы, что привело к введению в казенные палаты должности податного инспектора. Он осуществлял надзор за действиями нефинансовых учреждений. Наряду с ним создавались податные присутствия для установления сборов с торговых и промышленных предприятий.
После 1863 года на губернские и уездные казначейства были возложены следующие функции:
-сбор государственных доходов, их хранение, платежей, передвижение средств из одного казначейства в другое или в банк;
-прием, хранение и расходован6ие специальных средств правительственных учреждений (кроме Синода);
-выдача свидетельств на право торговли и промыслов;
-счетоводство по всем расходам и доходам, представление отчетности и др.;
-прием на временное хранение сумм присутственных мест, общественных учреждений и должностных лиц.
Казначейства подвергались проверкам плановым и внезапным, которые проводились общим присутствием казенной палаты, губернатором, представителями Министерства финансов.
В 1890 году на казначейства были возложены обязанности: принимать и хранить все земские суммы. По закону 1899 года они были обязаны распределить поступающие поземельные налоги между казной и земством. Кроме этого, с 1885 года при казначействах открывались сберегательные кассы, а введение в 1887-1888 гг. банковских операций (в городах, где не было контор и отделений Государственного банка), вследствие которого были введены новые формы счетоводства и отчетности, усложняло деятельность казначейств.
В связи с расширением функций казенные палаты и казначейства были разделены: палаты на 4, а казначейства на 7 разрядов, которые присваивались по усмотрению Министерства финансов.
В первые послереволюционные годы Народный комиссариат финансов РСФСР формировал новые подходы к управлению финансовой деятельностью. В мае 1918 года было принято постановление Совнаркома РСФСР, вводившем единство кассы, обязавшем все предприятия, учреждения и должностные лица, вносить все денежные средства в кассы Народного банка или Государственного казначейства. С одной стороны закрепилось единство кассы, существовавшее до революции. С другой, наметился переход к банковской системе исполнения бюджета. В октябре 1918 года кассовые 1918 года кассовые операции по исполнению государственного бюджета были возложены на Народный банк РСФСР, а Департамент государственного казначейства и его местные органы объединились с учреждениями Народного банка. Декретом от 01 ноября 1918 года было утверждено Положение «Об организации финансовых отделов губернских и уездных исполкомов», с введением в действие, которого казенные палаты подлежали ликвидации. Процесс упразднения системы казначейства в России был полностью завершен в 1926-1927 гг. переходом на банковскую систему исполнения государственного бюджета.

Статья I. История казначейства на Урале

Усиление власти и военного могущества русского государства, расширение внешних связей, развитие внутреннего рынка - все это обусловило увеличение потребности в металле и послужило толчком к созданию на Урале с его огромными ресурсами крупной металлургической базы страны. Организационным центром горнозаводской промышленности должен был стать крупный город, соединяющий в себе управленческие функции, металлургическое производство, играющий роль торгового русско-сибирского посредника, а также являющийся центром формирования культурно-производственных кадров. К этому времени на Урале сложился особый вид поселения при металлургических заводах - крепость - завод, позднее город-завод. Именно с такого населения и начался Екатеринбург, основанный в 1723 году.
К этому году относится первое упоминание об учреждении, ведающим «приходам и расходам денежной казны» Сибирского обербергамта. В штатном расписании Сибирского обербергамта за 1729 год «приходам и расходам денежной казны» ведали комиссар и два счетчика. Денежная казна занималась всеми финансовыми вопросами Сибирского обербергамта и подчинялась советнику. В нее поступали доходы от продажи заводами продукции, десятичный сбор, подушные деньги, деньги из Берг-Коллегии на содержание Уральских заводов. Казна распределяла деньги на содержание контор, обербергамта, заводов, госпиталей, аптек, школ, горных рот, караванные расходы, ведала выдачей жалованья мастеровым за выполненные работы и доставленный провиант.
Развитие промышленности на Урале в начале XVIII века сопровождалось расширением торговых и экономических связей, что в свою очередь, приводило к усложнению финансовой системы. В 1733 году по штатному расписанию денежной казной заведовали бухгалтер, канцелярист, подканцелярист, 3 копииста, 2 счетчика. В октябре 1734 года Сибирский обербергамт был переименован в Канцелярию Главного правления Сибирских, Казанских, Оренбургских заводов. Изменилось и название «денежной казны», которая стала именоваться «денежной казной Канцелярии Главного правления Сибирских, Казанских, Оренбургских заводов». Примерно с 1736 года появилось название Екатеринбургская казначейская контора Канцелярии Главного правления Сибирских, Казанских, Оренбургских заводов.
Реформа 1775 года укрепила местный государственный аппарат, увеличила роль дворянства в местном управлении. Были созданы губернские казенные палаты.
После создания Пермской губернии главные органы управления были сосредоточены в городе Перми. Сужение функций уездных финансовых учреждений коснулись и Екатеринбургской казначейской конторы: в 1778 году в конторе по штату были управляющий, канцелярист,2 копииста, 3 счетчика. В ноябре 1781 года в Екатеринбурге была ликвидирована Канцелярия Главного правления Сибирских, Казанских, оренбургских заводов. Вместе с канцелярией была ликвидирована и Екатеринбургская казначейская контора.
С этого времени по 1796 год начала свою деятельность Пермская казенная палата. Вначале она заведовала государственным имуществом строительной части казенных предприятий. Одной из главных задач палаты была ревизия счетов «отчетов казенных и частных производственных заведений.»
По Указу Пермского наместничества от 3 октября 1973 года из ведения местной казенной палаты была выделена экспедиция горных дел, которая бала отнесена к Канцелярии Главного правления заводов.
В течение XIX века палата выполняла функции надзора «освидетельствование казначейств за производством торгов, гербовым сбором, поземельным налогом». Пермская казенная палата в силу особой роли губернского города организовывала и вела надзор за валютными поступлениями от золото и плато добычи. Она осуществляла контроль за статистической отчетностью золото - платино-промышленных комиссий, за раскладкой налогов, а также наложением взысканий и взятием в казенное владение приисков за неуплату посаженной подати.
На местах были созданы Екатеринбургское, Алапаевское, Верхотурское, Ирбитское, Кушвинское, Красноуфимское, Нижнетагильское и Туринское уездные казначейства, которые выполняли функции кассовых учреждений. Екатеринбургское уездное казначейство, кроме того, выполняло функции контроля Пермской казенной палаты за отчетностью и налогообложением частной золото - платиновой промышленности. Для этой цели было создано особое раскладочное присутствие промыслового налога по золотой и платиновой промышленности.
Работа казначейства была регламентирована «Наставление», составленным на основании «Собрания из законов, принадлежащее в наставление уездным казначеям, как и какого методой до будущего издания уставы казенных палат единообразно отправлять им возложенную на них должность.»Наставление состояло из 8 глав и 108 параграфов. В первой главе была обозначена сфера деятельности казенной палаты, в остальных главах расписывались обязанности и права должностных лиц, в том числе должности вице- губернатора, директора экономии 1-й экспедиции, советника таможенных дел 2-й экспедиции, советника для горных дел 3-й экспедиции и др.
Незначительное количество источников в Государственном архиве Свердловской области и исследовательских работ не позволяет более подробно рассмотреть работу Екатеринбургского казначейства, но несомненно оно играла важную роль. Известно, что из 5 первых каменных зданий города, одно было отдано казначейской конторе.
В 1900 году уездные казначейства были разделены на 7 разрядов. Екатеринбургское было отнесено к 3 разряду, Верхотурское к 6 разряду (сведения о других казначействах отсутствуют). Под руководством казначея( до 1914 г. им был Иосиф Андреевич Кротков, позже его сменил Федор Сергеев) в Екатеринбургском уездном казначействе работали старший бухгалтер, 8 кассиров, 2 истца, а также присяжный. Рабочий день начинался с 8 часов утра и продолжался до 14 часов дня.
По документам фонда Верхотурского уездного казначейства можно проследить насколько обширными и разносторонними были взаимоотношения казначейства с другими государственными и частными учреждениями.
Так, со слесарно-кузнечным заводом «В.В. Памхов с сыновьями» велась переписка об изготовлении и передаче железных ящиков и ключей от них для хранения денег, с Николаевской Академией Императорского штаба, находящимся в Санкт - Петербурге, о пожертвовании на памятник в Москве генерал - адъютанту М.Д. Скоблеву и др.
В 1913 году Верхотурское казначейство проявило инициативу, предложив управляющему Пермской казенной палаты лечение в санатории, а также постройку, аренду лечебно - профилактических зданий проводить за счет добровольных пожертвований чиновников, что свидетельствует, что практика добровольных сборов была распространена.
В таком виде система уездного казначейства на Урале и просуществовала до перехода на банковскую систему исполнения бюджета.
Вероятно оно находилось «против первой линии Гостиного двора с имеющимся при нем непристроенным пустым местом» (ныне по ул. 8 Марта, между ул. Малышева и Ленина). К началу XIX века здание уездного казначейства обветшало: в стене «образовалась большая трещина, все время набегала вода до 5 вершков, отчего надо было перемещать часто гниющие денежные мешки, которые терпят убытки» (из доклада первого советника Пермской казенной палаты Берка на заседании Екатеринбургской городской Думы). Было принято решение о необходимости ремонта, который планировалось провести в течение трех месяцев.
Но ремонт не мог решить всех проблем казначейства: отсутствие приспособленных надежных помещений не соответствовало значению казначейства, как кассового учреждения.
В декабре 1817 г. по предложению горного начальника Екатеринбургских заводов Яковлева Н.А. было выделено место «между строениями как-то главною конторою и начальническим домом». Городская Дума согласившись с необходимостью строительства, предложило одному из известных и популярных архитекторов того времени Малахову составить план, который и был представлен в 1819 году. Однако этот план вызвал горячие споры: предлагаемое строение занимало всего 11 сажень ( равно 24,2 метра) в длину и было одноэтажным. По мнению депутатов, здание не только не соответствовало важности места, но и обезобразило другие строения. Поэтому было принято было принято решение предоставить другой план, по которому казначейство помещалось бы в 2-х этажном здании с фасадом на 6 сажень длиннее. На первом этаже предполагалось устроить кладовые, на втором -комнаты под канцелярию. В том же году Малахов представил измененный проект здания, который был отправлен в Пермскую казенную палату для утверждения. В июне 1820 года из Перми пришел положительный ответ: «непременно построить летним временем».
Дальнейшая судьба этого проекта неизвестна. Но известно, что в начале 20 века уездное казначейство располагалось на углу Главного проспекта и Механической улицей, дом 32 (ныне угол проспекта Ленина и улицы Пушкина, дом 34).
В 1912 году Екатеринбургское казначейство переехало на улицу Уктускую, дом 16, дом купца Первухина Е.И., отошедший городской казне за неуплату долгов (ныне угол улиц 8 Марта и Радищева), который казначейство занимало вплоть до своей ликвидации.